Le Comité d’histoire du ministère de la Culture publie, après un premier ouvrage collectif sur la genèse de la loi de 1913, fondatrice des politiques patrimoniales en France bien avant leur investissement par André Malraux, une somme sur la destinée et l’histoire de cette loi. Au-delà de l’aspect législatif, cette étude illustre de manière remarquable et savante le chemin d’une responsabilité fondamentalement nationale sur le patrimoine, avec une audacieuse perspective d’ouverture vers une nouvelle forme de responsabilisation territoriale. Un voyage au cœur d’une décentralisation culturelle toujours et encore en gestation. Quelques notes bien insuffisantes pour rendre compte des plus de 600 pages, rédigées par 46 auteurs, de l’ouvrage De 1913 au Code du patrimoine, une loi en évolution sur les monuments historiques.
Claude Lorrain (1604-1682) ©Metropolitan Museeum of Art
L’ensemble de cet imposant ouvrage montre combien, dans notre pays, la protection du patrimoine est une affaire d’Etat et seulement d’Etat. Et ce jusqu’à aujourd’hui. « En dépit de l’évolution des transferts de responsabilités et des outils de coresponsabilités opérés au fil de la décentralisation, l’Etat est toujours la figure institutionnelle dominante dans le Code du patrimoine, ce qu’ont confirmé, peut-être même renforcé, la loi LCAP et les ordonnances qui ont suivi » (Prologue).
Au-delà de la propriété privée. On dira que les propriétaires privés, à qui appartiennent près de la moitié des monuments classés, battent en brèche cette prégnance de l’Etat sur le patrimoine. C’est l’inverse, car « le droit public pénètre dans la sphère propriétaire [et cela vaut aussi pour les monuments appartenant aux collectivités] au moyen de la servitude d’utilité publique, définie comme l’ensemble des restrictions à la propriété dictées par un intérêt général ». Fort de sa capacité de contrôle mais aussi d’aide financière directe ou par voie fiscale, l’Etat, en effet, contraint par exemple le propriétaire à ouvrir son site aux visites publiques. Les propriétaires privés deviennent ainsi les dépositaires d’un patrimoine national (“La responsabilité des propriétaire privés de monuments historiques”, Marie Cornu, Jean-Raphaël Pellas et Noé Wagener).
Pour et par le patrimoine, l’Etat transcende le principe de la propriété privée. « De nombreuses prérogatives de puissance publique restreignent des droits aussi fondamentaux que le droit de propriété », explique le président du Centre des monuments nationaux, Philippe Bélaval, dans un récent rapport (la Lettre d’Echanges n°167). Commentant un décret de 1970, qui précise qu’en cas d’incapacité de son entretien le propriétaire peut « s’exonérer de sa dette en faisant abandon de son immeuble à l’Etat », les auteurs notent que « le rapport de l’Etat au propriétaire devient rapport d’intégration », ce dernier devenant de fait l’un des maillons de la politique patrimoniale nationale.
Le classement, un outil politique. L’emprise du pouvoir national sur le patrimoine exalte non seulement, depuis la Révolution de 1789, l’unité de la Nation, mais plus encore l’idéologie qu’il entend prôner. L’outil principal des politiques patrimoniales est le classement. Classer suppose des critères. L’histoire montre que, bien loin de s’édifier à partir de considérations seulement scientifiques ou artistiques, les choix évolutifs des critères de classement correspondent à chaque fois à « un dessein idéologique » (“L’Evolution des critères du patrimoine”, Marie Cornu, Jean-Michel Leniaud).
Sous la monarchie de Juillet, trois époques étaient au centre de l’attention de l’Etat : Antiquité gallo-romaine, Moyen-Age et Renaissance. Le Second Empire y ajoutera la Gaule et les Antiquités nationales ; la IIIe République, l’Ancien Régime et la préhistoire. A la fin des années 60, il n’y a plus de patrimoine après 1830, mais Malraux y inclura la Tour Eiffel et le Palais idéal du facteur Cheval… En 1980, on passe du “monument historique” au “patrimoine”, c’est-à-dire à des critères de l’ancienneté, de la rareté et de la qualité artistique pour conjuguer « l’immatériel avec le matériel, le populaire avec le savant, le monumental avec l’artefact de la vie quotidienne, etc. » Ce moment constitue un tournant idéologique majeur : la valeur promue n’est plus seulement l’unité de la Nation ou le prestige de l’histoire de France et de ses arts, mais aussi la diversité de ses cultures.
A chaque fois, les spécialistes sont convoqués pour justifier scientifiquement ces différents projets politiques. « Faut-il s’étonner d’une démarche qui instrumentalise la science à des fins politiques ? » Sans doute non, car le patrimoine illustre le “roman national” et de plus, c’est la teneur politique des critères successifs de sa prise en charge qui assure aux scientifiques le financement nécessaire à leurs recherches.
Des romans territoriaux ? Une question se pose. N’existe-t-il pas des “romans territoriaux”, des pouvoirs politiques locaux qui, eux aussi, pourraient légitimement instrumentaliser la science patrimoniale et procéder à leurs propres choix idéologiques ? La décentralisation des compétences ne doit-elle pas s’accompagner d’un transfert de l’exercice du pouvoir de classement dans les politiques patrimoniales ?
Le sujet est tabou, d’abord pour l’Etat, réticent à céder sa mainmise héritée, ensuite pour les collectivités, qui craignent de perdre le soutien financier de l’Etat et la charge de devoir assumer seules des financements supplémentaires. On se souvient ainsi du fameux rapport Rémond, remis au ministère de la Culture en 2003, listant 176 monuments et sites transférables. Bien peu le furent…
La loi LCAP a illustré « que demeure une certaine incompatibilité ou – tout au moins – certains malentendus entre protection du patrimoine historique et décentralisation » (« Les monuments historiques au prisme de la décentralisation », Yves Jégouzo). Au lieu de considérer l’apport que peut constituer l’engagement des collectivités, on y voit un risque d’abandon de l’Etat-nation plein de menaces. Il y a là pour l’auteur un blocage qu’il importerait de dépasser.
Du “monument” au “territoire culturel”. Dans la mesure où la politique patrimoniale ne peut plus se réduire à la seule protection mais doit désormais s’envisager sur le terrain de la gestion et de l’action territoriale, de sa mise en valeur et non seulement de son entretien, de sa contribution au cadre de vie, au développement durable ou encore aux droits culturels (Convention de Faro) et non seulement à l’histoire de l’art, « la définition des responsabilités doit être repensée et les équilibres entre l’Etat et les collectivités territoriales redéfinis. »
Le donjon de Polignac (Haute-Loire), Eugène Isabey (1803-1886), séries « Voyages pittoresques et romantiques dans l’ancienne France » ©MET
L’auteur souligne qu’en un demi-siècle, on est passé du “monument” au “territoire culturel patrimonial protégé” (ce que la loi LCAP a traduit par la formule de “site patrimonial remarquable”). Cet espace de vie est aussi un espace d’urbanisme. Or la décentralisation de 1982-83 a transféré aux communes l’essentiel des compétences concernant l’urbanisme. Les débats parlementaires ont alors souligné « le risque de voir la décentralisation rester partiellement fictive si elle n’était pas accompagnée d’une remise en cause de la compétence exclusive de l’Etat sur le “territoire culturel” ».
De ce point de vue, l’exemple du programme Action Cœur de Ville fait fonction de preuve : les projets ne dissocient pas patrimoine et urbanisme. Notons cette remarque : « Il faut désormais constater que le territoire patrimonial se trouve au centre de tensions entre l’Etat et les collectivités. » De ce point de vue, on peut considérer qu’Action Cœur de Ville est une tentative de concilier l’héritage centralisé des politiques du patrimoine avec les réalités de la décentralisation de l’urbanisme. On notera – ce qui n’a rien de fortuit – que ce dispositif ne vient pas du ministère de la Culture et de sa direction générale des patrimoines, mais du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET).
Par ailleurs, réalité incontournable, les communes sont propriétaires de 43,8% des monuments classés ou inscrits et ce sont les collectivités qui assument la plus grande part des charges financières de la maîtrise d’ouvrage, l’Etat ne conservant que le classement et la surveillance. « Le paradoxe est évident. […] Le patrimoine culturel immobilier se trouve ainsi actuellement écartelé entre la théorie d’un droit de la protection monopole de l’Etat et la réalité d’une gestion de plus en plus décentralisée. Le décalage est tel que la recherche de nouveaux équilibres semble inéluctable. »
Quel équilibre ? L’auteur propose deux orientations. La première : répartir la responsabilité patrimoniale entre l’Etat et les collectivités – c’est la piste « la plus ambitieuse », mais aussi celle qui soulèverait de fortes inquiétudes quant aux moyens nécessaires pour assumer cette responsabilité. A part les Petites cités de caractère, les labellisations territoriales restent encore à inventer…
La seconde, « plus immédiatement opérationnelle », serait « d’intégrer aux documents d’urbanisme l’ensemble des règles de protection des secteurs protégés ». Une idée, qui entre en vif écho avec les débats de la loi LCAP quand avait été envisagé de substituer des “PLU patrimoniaux” aux ZPPAUP : « On objectera – et c’est le cœur du débat – que c’est livrer la protection du patrimoine au bon vouloir des élus… »
Une telle conclusion montre la difficulté d’unifier deux conceptions de la nation patrimoniale. Cette difficulté vient de se manifester avec une très grande vivacité lors des débats parlementaires sur la loi Elan, qui permet en certains cas de déroger à “l’avis conforme” des architectes des bâtiments de France (cf. la Lettre d’Echanges n°166). Alors que pour certains, il faut faire confiance aux élus, pour le sénateur Jean-Pierre Leleux, les ABF doivent remplir leur mission de service public au nom de l’Etat. Le sénateur Jean-Pierre Sueur s’interroge pour sa part : « Qui peut dire que la décentralisation et la confiance dans les élus locaux sont la négation de la vocation de l’Etat à défendre le bien commun ? » Pour la sénatrice Cécile Cukierman, il ne s’agit pas ici de la responsabilité de l’Etat mais bien de celle de la Nation…
Ce sont là des débats qu’on pourrait croire essentiellement liés à l’actualité politique. L’étude du Comité d’histoire du ministère de la Culture montre au contraire qu’ils s’enracinent dans une histoire plus que centenaire.
