Le projet de loi de réforme de la Constitution prévoit d’instaurer une généralisation de la possibilité de “différenciation” des compétences et des normes (dispositions législatives ou réglementaires régissant les compétences) entre collectivités territoriales. Objectif : une meilleure prise en compte des spécificités des territoires. Ainsi, une commune, un département ou une région pourra intervenir dans un domaine où les autres communes, départements ou régions ne le font pas, et ce avec une adaptation des normes à leurs réalités propres. Sur cette perspective, les députés Jean-René Cazeneuve (LREM, Gers) et Arnaud Viala (LR, Aveyron) ont rédigé un rapport d’information au nom de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l’Assemblée nationale.
Rapport en conclusion des travaux du groupe de travail sur les possibilités ouvertes par l’inscription dans la Constitution d’un droit à la différenciation
L’article 15 du projet de loi de réforme de la Constitution souhaite modifier la forme actuelle de son article 72, lequel borde étroitement, d’une part du point de vue des compétences et de l’autre de celui du respect des normes, la possibilité de déroger au principe de stricte égalité entre les différentes natures de territoires. L’exposé des motifs du projet de loi en explicite l’origine par le cas emblématique de la Corse, le chef de l’Etat ayant déclaré que « demeurer dans le giron de la République, ce n’est pas perdre son âme ni son identité ». Une remarque qui pourrait peu ou prou valoir à l’avenir pour tous les territoires de France, en métropole comme en Outremer.
La différenciation des compétences est une possibilité régie selon le principe suivant : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon » (2e alinéa de l’article 72). Cette formulation, qui exclut tacitement une différence de compétence entre telle ou telle commune, tel ou tel département, souffre cependant de nombreuses exceptions puisqu’une différenciation des compétences est déjà tolérée pour de nombreuses collectivités – Paris, Lyon, la Corse, les métropoles à statut particulier (loi Maptam) et les territoires ultra-marins. Plus encore, elle vaut pour l’ensemble des EPCI lesquels, par exemple, ont ou n’ont pas pris la compétence culturelle. A quoi on peut ajouter que la “compétence partagée”, dont relève la culture depuis la loi NOTRe (article 103), aux côtés du sport, du tourisme, de la promotion des langues régionales et de l’éducation populaire, permet également des différenciations de compétences à condition de considérer le “partage” au sens d’une répartition.
Arnaud Viala, député (LR) de l’Aveyron
Sur ce point de la différenciation des compétences, le projet de réforme ne propose donc pas une nouveauté absolue mais la généralisation de situations considérées jusqu’alors comme des exceptions. D’où cet ajout au 2e alinéa de l’article 72 : « Dans les conditions prévues par la loi organique et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, la loi peut prévoir que certaines collectivités territoriales exercent des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie. »
Toutefois, les députés précisent, en s’appuyant sur le Conseil d’Etat, que la différenciation des compétences « n’autorise les différences de traitement qu’à la condition qu’elles répondent à une différence de situation ou qu’elles soient justifiées par un motif d’intérêt général ». Ils précisent ainsi que « de nombreuses différenciations de compétences sont donc déjà admises, et l’on peut toujours en envisager de nouvelles à cadre constitutionnel constant, à condition de respecter le principe d’égalité, comme ce qui est en cours d’élaboration pour l’Alsace » (cf. encadré). En effet, la région alsacienne ne réclame de compétences particulières qu’au regard de sa situation singulière de région frontalière avec l’Allemagne, ce qui de fait n’a pas d’incidence par rapport aux autres régions. Quoi qu’il en soit, une modification de la Constitution n’est pas forcément nécessaire pour autoriser la mise en œuvre de nouvelles différenciations de compétences pérennes.
La différenciation des normes. C’est ici que le projet de réforme de la Constitution innoverait plus radicalement. L’article 72 précise que « dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limitée, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences ». La différenciation de normes est donc possible mais seulement à titre expérimental. Si l’expérimentation s’avère concluante, alors elle doit être généralisée à l’ensemble des collectivités de telle ou telle nature. Si elle ne l’est pas, l’abandon s’impose.
Jean-René Cazeneuve, député (LREM) du Gers
Ce sont ces deux conditions de non-pérennité d’une différenciation des normes que l’article 15 du projet de réforme souhaite dépasser en biffant, d’une part la formule « à titre expérimental » (remplacée par « éventuellement après une expérimentation ») et, de l’autre, celle de « à durée limitée ». La différenciation des normes qui régissent l’exercice des compétences pourrait donc être isolée et cependant durable. En somme, l’article 15 du projet de réforme constitutionnelle ne dit pas autre chose que l’actuel texte fondamental mais avec « le caractère temporaire et la possibilité d’une généralisation en moins », synthétisent les députés.
L’”escalier” de la différenciation. Puisqu’il s’agit de différenciation selon les spécificités des territoires, le rapport fait naturellement référence aux articles de la Constitution régissant les territoires français les plus différents. « La logique de l’agencement constitutionnel relatif aux collectivités se fonde sur une forme d’“escalier” de la différenciation. » Un escalier à trois marches : peu de différenciation pour les collectivités territoriales de droit commun, en métropole (article 72) ; davantage de différenciation pour les départements et régions d’Outremer/DROM (article 73) ; et plus encore pour les collectivités d’Outremer/COM (article 74).
Dans les DROM – Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion et Mayotte –, « les lois et règlements peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ». Et dans les COM – Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et la Polynésie française –, la marge d’adaptation dans l’application des normes est encore plus grande puisque leur statut tient compte « des intérêts propres de chacune d’elles au sein de la République » (article 74 de la Constitution).
Cette référence à l’Outremer procède d’une logique claire. Si, très manifestement, les différences entre les territoires métropolitains et ceux d’Outremer sont patents et donc évidemment pris en compte par la Constitution, une approche plus fine peut faire apparaître des différences certes moins manifestes mais tout aussi réelles entre territoires métropolitains.
La “territorialisation” : une différenciation des politiques culturelles ? La culture appartient déjà à une conception de la décentralisation attentive à la différence des territoires. Du moins quant à son cadre : la “compétence partagée” – une notion qui semble inclure celle de “compétence différenciée” –, ainsi que l’instauration des Conférences territoriales de l’action publique (CTAP) dotées de commissions culture, créent un cadre propice à la différenciation, même si pour l’heure les collectivités ne s’en sont pas encore pleinement saisies.
Mais pour la culture, la problématique n’est pas tant celle de la différenciation que de la territorialisation, ce dernier terme étant celui employé par la FNCC. Il s’agit non d’une différence règlementaire mais d’une différence politique.
Une telle différenciation politique, que la FNCC a théorisée dès 2013 dans son Document d’orientation politique sous le titre “Des politiques culturelles pour les personnes, par les territoires”, se présente sous deux faces, en lien avec un processus de décentralisation culturelle qui associe Etat et collectivités au lieu d’organiser des délégations de l’un aux autres. On peut distinguer d’une part la différenciation des politiques locales par rapport à celles construites au niveau national, selon un principe d’autonomie en accord avec les spécificités des différents territoires. Et d’autre part, la différenciation des politiques de l’Etat lui-même en fonction des territoires où elles s’appliquent et des collectivités avec lesquelles il les applique.
Cela étant, on peut estimer que ce double processus serait favorisé par la constitutionnalisation d’une plus grande possibilité de différenciation des compétences et des normes en ce que le recours à la différenciation au sens constitutionnel émane forcément d’une volonté politique. Ce que les députés expriment ainsi dans leur conclusion : « L’inscription dans la Constitution d’un droit à la différenciation ouvrira bel et bien des possibilités nouvelles et réelles d’intervention différenciée pour les collectivités qui voudront s’en saisir afin d’en faire l’instrument de leurs politiques innovantes. » A quoi ils ajoutent cette anticipation qui est également un vœu : « Les années 2020 ont vocation à être celles de la différenciation. »
Une formulation à mettre en écho avec la récente déclaration du président de la FNCC dans une tribune publiée dans la Revue des collectivités locales (mai 2019) : « Les équipes municipales doivent s’emparer de la proposition de « différenciation » culturelle comme d’une opportunité pour construire la politique du prochain mandat en sortant des formules convenues et des orientations longtemps reconduites. »
Différenciation et territoires frontaliers
La “collectivité européenne” d’Alsace : un super-département… Le 27 février, un projet de loi relatif aux compétences de la “collectivité européenne d’Alsace” était présenté en Conseil des ministres. Un texte (aujourd’hui adopté) qui, selon la ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, Jacqueline Gourault, « préfigure le droit à la différenciation » entre territoires.
Dans cette perspective, la collectivité européenne d’Alsace exercera les compétences du département du Bas-Rhin et de celui du Haut-Rhin ainsi que de nouvelles compétences propres, essentiellement liées à sa situation de territoire frontalier : la coopération transfrontalière, le renforcement de la politique du bilinguisme et du plurilinguisme, le tourisme, la mobilité et la culture.
… et l’“eurodépartement” de La Moselle. Le 9 mai, jour de la Fête de l’Europe, le conseil départemental de la Moselle a adopté une délibération en faveur d’un droit à la différenciation afin d’exercer des compétences particulières. Cet “eurodépartement” aurait des compétences élargies, notamment pour les mobilités transfrontalières, mais aussi pour l’éducation au plurilinguisme.
L’exemple Alsacien est bien présent : « En Alsace comme en Moselle, on vit l’Europe de façon concrète au quotidien. Il est temps d’adapter notre cadre institutionnel à cette réalité », a déclaré le président du conseil départemental, Patrick Weiten.
