Programme Action Cœur de Ville : un projet politique global

Sur les 222 villes retenues pour le programme national Action Cœur de Ville, près d’un tiers sont adhérentes à la FNCC. Face à ce constat, la Fédération, qui participe au Comité d’orientation du plan Action Cœur de Ville installé en septembre dernier, a entrepris de leur adresser un questionnaire pour savoir dans quelle mesure et selon quelles modalités les enjeux culturels étaient associés au projet de revitalisation de leurs centres-villes. Treize retours ont été recueillis, soit un ensemble d’informations permettant de mesurer une forte – et nouvelle ? – prise de conscience que la culture irrigue l’ensemble des enjeux des politiques territoriales.

La FNCC remercie vivement les élus qui ont pris le temps de répondre à sa demande : le recueil de ces informations précises permet à la Fédération de remplir son double rôle de faire partager les expériences entre élus et de manifester au niveau national le dynamisme de l’engagement des collectivités dans le champ culturel. Eléments de synthèse.

Villes adhérentes à la FNCC engagées dans le programme national Action Cœur de Ville

Le programme national Action Cœur de Ville, élaboré par le ministère de la Cohésion des territoires en lien avec l’association Villes de France, propose aux villes moyennes des “conventions de revitalisation” de leurs centres-villes sur cinq ans. Dotation : 5Mds€. Ce programme vise à soutenir le travail des collectivités et à mobiliser les acteurs du logement, du commerce et de l’urbanisme pour réinvestir les centres-villes et ainsi améliorer les conditions de vie de leurs habitants. Le programme est structuré en cinq axes : la réhabilitation et la restructuration de l’habitat ; un développement équilibré de l’économie et des commerces ; l’attention à l’accessibilité et à la mobilité ; l’amélioration de l’accès aux services publics ; mais aussi la mise en valeur des “formes urbaines”, de l’espace public, et surtout du patrimoine.

L’effet FNCC ? Sur les 222 villes retenues dans le programme Action Cœur de Ville, plus d’une soixantaine sont adhérentes à la FNCC (en surligné sur la carte ci-dessus), soit un ratio élevé de 28%. Comment l’interpréter ? D’une part, dans la mesure où l’adhésion à la Fédération indique une sensibilité particulière aux arts et à la culture, cette proportion semble indiquer une forte prise de conscience par les élus en charge de la culture de l’importance de leur mandat pour le bien-être global des habitants et pour l’attractivité des villes, au-delà des enjeux sectoriels proprement culturels. Le projet de revitalisation apparaît ici directement en lien avec l’engagement culturel.

On peut y voir d’autre part, et inversement, la conviction croissante de l’ensemble des équipes municipales et principalement des maires – premiers pilotes des programmes Action Cœur de Ville – quant à la transversalité des enjeux de la culture et donc son association évidente avec les principaux axes du projet : l’urbanisme, l’habitat et le dynamisme des commerces de proximité. L’engagement culturel résonne ici immédiatement avec un projet de revitalisation. Quoi qu’il en soit, les municipalités volontaires d’un point de vue culturel apparaissent comme le fer de lance de cette initiative de politique publique.

Fragilité démographique. L’unité des villes engagées dans le programme Action Cœur de ville n’est pas démographique. Dans l’échantillon de celles qui ont répondu au questionnaire de la FNCC, la plus grande compte près de 140 000 habitants et la plus petite 12 000, avec l’exception d’une très petite ville (1 800 habitants) mais insérée dans un EPCI de 71 000 habitants.

Leur point commun est ailleurs. Sur les treize villes répondantes, dix ont tendance à perdre de la population (données disponibles sur la période 2008-2015). Une perte modérée, mais souvent continue, qui va de moins 5 000 à 6 000 habitants pour les plus grandes d’entre-elles et s’établit entre moins 1 000 et 2 000 habitants pour les autres.

Le dénominateur commun apparaît ainsi comme une volonté de mobiliser la qualité du centre-ville, souvent particulièrement impacté par le départ de la population au bénéfice des périphéries, pour enrayer le déclin démographique. Revitaliser le centre-ville apparaît à la fois comme l’objectif et l’outil d’une redynamisation de la commune.

Pour autant, trois communes de l’échantillon connaissent un net accroissement de leur population depuis 2008. Dans ces villes, le projet n’est pas tant celui de la re-densification de la population que du rayonnement, soit autour d’un projet-phare (la restauration d’un ou plusieurs monuments historiques), soit selon une approche plus globale – par exemple s’imposer en tant que “capitale” territoriale –, les deux approches se combinant. Là encore, l’attractivité du centre-ville a une fonction majeure.

Laval

Richesse patrimoniale. Autre caractéristique largement partagée des villes répondantes, la densité particulière de leurs atouts patrimoniaux, souvent déjà objets de multiples dispositifs de protection : plan de valorisation de l’architecture et du patrimoine (PVAP), plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV), grand nombre de monuments historiques classés ou inscrits, label Ville d’art et d’histoire (huit villes sur treize). De ce fait, la mobilisation de la dimension culturelle pour le projet de revitalisation du centre-ville s’appuie essentiellement – mais non exclusivement – sur une politique patrimoniale, croisée avec des considérations urbanistiques, qui va au-delà des monuments classés pour s’étendre à la restauration de l’habitat ancien en général.

De ce point de vue, une double logique caractérise l’esprit des programmes de revitalisation :

La mise en valeur du patrimoine est à la fois facteur d’identité et de rayonnement pour la ville (donc un objectif d’attractivité).
Le rayonnement et l’identité de la ville, grâce au patrimoine, constitue un facteur de bien-être pour les habitants à titre individuel.

Le programme Action Cœur de Ville n’apparaît donc pas comme visant les externalités classiques (économiques ou sociales) de la culture et du patrimoine (même si, avec le tourisme par exemple, l’impact économique positif est souvent cité) mais bien comme un élément central pour le bien-être individuel et le vivre-ensemble. On vit bien dans un endroit beau et objet de désir. Il s’agit donc moins de construire que de réhabiliter, de protéger que de mettre en valeur.

Redynamiser les centres-villes : un programme politique global. Les réponses à la question sur les principales orientations du programme Action Cœur de Ville fournissent l’enseignement majeur quant à la pertinence politique des projets de redynamisation des centres-villes : la grande majorité des villes répondantes (onze sur treize) l’aborde comme un projet politique global, presque comme un programme électoral où la culture tiendrait une place notable…

La structuration des actions envisagées concerne à la fois l’urbanisme (rénovation, réhabilitation, construction, piétonisation, rééquilibrage entre centre et périphérie…), l’économie (redynamisation des commerces en centre-ville, du tourisme, mais aussi des professions médicales…), les services publics, les mobilités et les connexions. Cette approche politique large est certes inspirée par les cinq axes “officiels” du programme, mais sa reprise traduit manifestement une conscience déjà forte qu’un projet de politique municipale doit se mettre en œuvre de manière transversale.

Lorient

La culture au cœur des projets politiques. Autre enseignement : la culture, notamment dans sa dimension patrimoniale mais aussi par une meilleure accessibilité aux équipements ou par leurs regroupements, a pleinement sa place dans les programmes. Bien loin d’un “supplément d’âme”, la culture apparaît tout au contraire comme la cheville ouvrière capable de donner sens et cohérence à l’interaction entre projets économiques et projets urbanistiques. Elle est qualifiée de « composante structurante » par l’une des villes répondantes. Extraits des réponses :

Une ville qualifie son héritage patrimonial comme l’un des « marqueurs du territoire » à mettre au service de sa volonté de s’ériger en “capitale départementale” dotée de « fonctions “métropolitaines” d’envergure ».
Pour une autre, il s’agit d’affirmer une ambition de rayonnement « régional, voire national », au travers d’un « développement urbain adapté aux projets culturels portés par la ville, tenant compte de son caractère et de son passé ».
Pour une troisième, le programme Action Cœur de Ville sera l’occasion de poursuivre « la constitution d’un véritable cœur de ville culturel » (avec le conservatoire, des ateliers d’arts plastiques, des scènes de théâtre, de musiques actuelles…) connecté grâce à différents modes de transport à l’ensemble du périmètre de la ville.
Ailleurs, les manifestations culturelles annuelles, par exemple un festival, seront mobilisées au service d’un projet global de ce qu’on pourrait appeler le “bien-être en ville”.
Autre affirmation de la centralité des enjeux culturels : la culture est « l’un des piliers » du programme, via un projet de centre d’art « visant à irriguer la ville grâce à des propositions artistiques multiples, pérennes, éphémères ».

A noter que ces programmes sont aussi une opportunité d’améliorer l’acceptabilité, tant par les autres élus que par les populations, de la dépense culturelle (d’où souvent l’inclusion de projets plus anciens dans le programme) par l’affichage d’enjeux de vie et de dynamisme globaux.

Beauvais

Un programme piloté par le maire. Les réponses à la question “Etes-vous associé au programme en tant qu’élu(e) à la culture ?” confirment à la fois la dimension générale du projet Action Cœur de Ville et la fonction transversale qu’y joue la culture même si, sur ce dernier point, le fait que le questionnaire ait été adressé aux élus à la culture tend sans doute à donner une visibilité particulière à la dimension culturelle.

Six réponses soulignent que le programme est directement placé sous la responsabilité soit du maire soit de la délégation générale des services, donc au plus près du sommet de l’exécutif local. Et toutes font état d’une organisation transversale du travail dans laquelle est inclue la culture. Cependant les configurations d’association des services, qui visent ce qu’une commune décrit comme « une mise en perspective de l’ensemble des projets au service d’une stratégie cohérente de redynamisation du centre-ville », varient. Exemples :

culture, finances, services techniques et animation
culture, économie, urbanisme, espaces verts, événementiel et patrimoine bâti
culture, économie, fleurissement, associations culturelles et sportives
culture, patrimoine historique, urbanisme, aménagement, espaces verts, commerce, artisanat, habitat et logement social
culture, urbanisme, habitat, économie et tourisme
habitat, urbanisme, vie associative, commerce et artisanat (mais sans la culture)

L’élu et la culture. Cette très grande mobilisation transversale est remarquable non seulement en elle-même – plusieurs réponses précisent que le programme Action Cœur de Ville mobilise l’ensemble des services, tant de la ville que de l’EPCI – mais aussi pour la place primordiale qu’y tient la culture. On sait le sentiment de “solitude de l’élu à la culture” assez répandu… La problématique de la revitalisation des centres-villes semble pouvoir y mettre un terme et illustre l’une des idées fortes portées par la FNCC : au vu de la transversalité des enjeux culturels, ne serait-il pas préférable de parler ici non de l’élu à la culture mais de l’élu et la culture ?

Enfin, si toutes les villes répondantes font état d’une forte prise en compte de la culture dans le projet de redynamisation de leur centre-ville, en revanche trois d’entre-elles indiquent que l’élu à la culture n’y est pas directement associé. En ce cas, le projet est géré au niveau des services, sous le pilotage du maire ou du DGS.

Atmosphère culturelle. L’une des questions était ainsi formulée : “Sur quelles dimensions culturelles du cadre de vie allez-vous essentiellement travailler : le patrimoine (habitat ancien, patrimoine non protégé…), la requalification de l’espace urbain (mobilier urbain, éclairages…), les paysages (parcs, berges…) ? »

Sans surprise, la dimension patrimoniale vient en tête, au même rang que celle de la requalification de l’espace urbain, au point qu’il semble difficile de les dissocier. Une ville explique ainsi que l’habitat et le patrimoine sont concernés « au titre de l’ensemble des dispositifs d’amélioration : opération programmée d’amélioration de l’habitat, renouvellement urbain, accompagnement à la rénovation des façades et des devantures, campagne de ravalement obligatoire des façades ».

Quelques nuances cependant. Plusieurs villes préfèrent parler de « patrimoine bâti » plutôt que de patrimoine historique (voir plus bas “L’effet Faro”). L’une d’elles évoque l’habitat ancien, les façades ainsi que la « vitalisation des bâtiments historiques », notamment par le travail des éclairages (un recours à la lumière qui revient à quatre reprises).

De ce point de vue, le programme Action Cœur de Ville, sauf inclusion d’un projet proprement patrimonial plus ancien, ne relève pas d’une politique patrimoniale de protection ou de restauration de sites classés. La récurrence de l’attention aux « façades », relève d’un souci pour la beauté du cadre de vie. Les projets concernent pour ainsi dire l’aspect ou encore l’ambiance du centre-ville. Il s’agit du plaisir de se promener, de se déplacer et non seulement de visiter (excepté pour ce qui est des touristes attendus).

C’est dans ce même état d’esprit qu’il faut comprendre la prise en compte des éléments naturels et paysagers. Une ville veut créer une « agora paysagère », une autre souhaite développer des « parcours pédagogiques fleuris », mettre en valeur les berges de sa rivière et labelliser des “circuits randonnées”. Une troisième prévoit de faire davantage entrer un parc dans la ville. A noter encore, la volonté de créer un “parc naturel urbain” sur la rivière. En tout, six des treize villes répondantes associent la dimension paysagère à leur programme de revitalisation du centre-ville.
Enfin, quatre villes incluent également dans leur projet Cœur de Ville l’animation et l’événementiel, donc non seulement le cadre de vie mais aussi son rythme.

Mâcon

L’art du commerce de proximité. “Quels commerces culturels seront associés au programme Action Cœur de Ville ? » Les réponses à cette question évoquent les remarques que des élus de la FNCC avaient formulées lors de la 2e Conférence de la vie nocturne (juin 2017) – potentiellement, les bars sont autant de salles de concert, faisait remarquer Jean-Philippe Lefèvre, maire-adjoint à Dole, une ville engagée dans le programme Action Cœur de Ville. Mais aussi des propositions issues du Congrès de la Fédération adoptées à Saint-Etienne en mars 2017 : « C’est de la communauté tout entière qu’émanent nos valeurs culturelles partagées. En ce sens, l’intérêt général culturel est porté conjointement par la puissance publique, par le secteur privé, par les commerces culturels et par les artisanats, les urbanistes, les associations, aux côtés des artistes, quelles que soient leurs expressions. »

C’est en ce sens que vont toutes les réponses sauf une – qui dit ne pas avoir associé de commerces culturels mais ajoute : « votre question donne des idées ! » – sont ici positives.

Bars et cinémas viennent en tête, avec cinq occurrences. Suivent les librairies et une citation des galeries d’art. Plus signifiant encore, quatre communes précisent que la prise en compte des commerces se fait via les associations de commerçants.

La conscience du rôle des commerces culturels, qui s’inscrit dans l’axe central du programme appelant à œuvrer à « un développement équilibré de l’économie et des commerces », c’est-à-dire à rééquilibrer la densité des commerces entre périphérie et centre-ville, est omniprésente. La transversalité des enjeux économiques et culturels s’explique de manière plus particulièrement forte au travers du tourisme, mais elle joue aussi pour la vie quotidienne des habitants. Là encore, la préoccupation culturelle dépasse l’équipement culturel.

L’effet Faro. En France, les politiques du patrimoine sont, depuis leur origine, organisées autour de la notion de “classement” : le monument historique, classé ou inscrit. Avec le temps, le bâtiment objet de protection a été considéré dans son environnement, avec le périmètre des 500 mètres autour des monuments historiques, au travers de la notion de covisibilité ou encore par la délimitation de périmètres parfois très étendus autour des monuments, avec notamment les ZPPAUP (aujourd’hui renommées AVAP puis sites remarquables).

L’un des effets majeurs du programme Action Cœur de Ville consiste à fusionner les préoccupations patrimoniales et urbanistiques : le monument est associé à l’habitat et l’habitat à l’espace public. Donc une toute autre approche, car le monument n’est plus considéré seulement comme un objet de valeur en soi à protéger et mettre en valeur, mais comme l’un des éléments du cadre de vie.

On peut interpréter ce nouveau regard sur le patrimoine culturel, sans doute fruit de la collaboration du ministère de la Culture et de sa direction du patrimoine avec le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) et Villes de France, comme une prise en compte de “l’esprit de Faro”.

La Convention de Faro sur « La valeur du patrimoine culturel pour la société » (Conseil de l’Europe, 2005), d’ailleurs non ratifiée par la France, définit en effet le patrimoine culturel comme tout ce qui résulte de « l’interaction entre les hommes et les lieux », et ce, quelle que soit sa valeur objective (artistique, historique, mémorielle ou scientifique). Ici, la valeur du patrimoine est pour ainsi dire subjective : c’est son importance pour les personnes qui lui confère de la valeur. Dès lors les façades des maisons ordinaires sont aussi importantes que celles des châteaux ou des cathédrales.

A noter une ville inscrivant dans le programme Action Cœur de Ville à la fois un projet de révision de son PSMV (soit le plus exigeant des dispositifs de protection patrimoniale) et un projet de révision de son PLU, soit un document d’urbanisme proprement dit.

Et l’itinérance ? Enfin, une réponse insiste sur un projet de « soutien aux initiatives artistiques dans le centre-ville » ainsi qu’aux initiatives « d’animations et d’usages des nouveaux espaces publics ». Une autre parle du « réaménagement d’une place centrale en vue d’accueillir des spectacles et des expositions » et aussi des « concerts estivaux itinérants ». Pour ces deux communes, la qualité de la vie en centre-ville est corrélée à un rythme culturel dans l’espace public, et non seulement à son aspect bâti.

Mais pour l’ensemble des autres villes répondantes, on peut s’étonner que, dans le contexte d’un programme mêlant étroitement considérations culturelles et urbanistiques, les arts de la rue ou encore l’accueil sur des lieux adéquatement situés et équipés de spectacles itinérants et de chapiteaux de cirque, par exemple, ne soient que peu mentionnés. Car par essence ces expressions artistiques sont aussi urbanistiques, ce dont témoigne, par exemple, l’effet majeur d’architecture éphémère créé par l’installation d’un chapiteau sur une place en centre-ville. Les arts de la rue, le cirque ou les compagnies de théâtre itinérant ne sont-ils pas au cœur de l’aménagement culturel des centres-villes ?

De ce point de vue, on pourrait imaginer que la signature de la charte d’accueil des spectacles itinérants “Droit de Cité” pourrait légitimement faire partie d’un programme Action Cœur de Ville.